刑事诉讼法修改对检察工作的影响与应对

  基于检察机关贯彻实施修改后刑事诉讼法所面临的机遇与挑战,对此,认真反省与思考历次刑事诉讼法变革对检察工作的影响,梳理总结检察实践与改 革奋进过程中凝结的宝贵经验,从刑事诉讼解释、刑事政策与法律适用、检察管理模式与刑事司法、民意与刑事司法等方面研究,分析可能影响检察机关贯彻实施修 改后刑诉法的主因素,针对性地提出应对修改后刑诉法实施的意见和对策,不断推动中国特色社会主义刑事司法制度的完善与发展。
关键词刑事诉讼;检察工作;对策
本文基于检察机关贯彻实施修改后刑事诉讼法所面临的机遇与挑战,认真反省与思考历次刑诉法变革对检察工作的影响,梳理总结检察实践与改革奋进 过程中凝结的宝贵经验,从刑事诉讼解释、刑事政策与法律适用、检察管理模式与刑事司法、民意与刑事司法等方面研究,分析可能影响检察机关贯彻实施修改后刑 诉法的主因素,针对性地提出应对修改后刑诉法实施的意见和对策,不断推动中国特色社会主义刑事司法制度的完善与发展。
一、反省与思考历次刑事诉讼法变革对检察工作的影响
新中国成立初期,我国既无刑法典,也无刑事诉讼法典,虽然1957年、1963年曾形成《刑事诉讼法草案(初稿)》,但却都未曾提交审议,只 有在《宪法》和若干单行法规中对司法机关体系以及一些刑事诉讼原则和程序作出规定。1979年7月1日通过、1980年1月1日起实施的《中华人民共和国 刑事诉讼法》。1996年3月17日通过、1997年1月1日起实施的《关于修改<中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》,共修改了110多 处,新增条文61条。2012年3月14日通过、2013年1月1日起实施的《关于修改<中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》,共修改了 110多处、补充140多处,增加1篇、新增条文65条。1998年1月《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》、1998年4月《公安机关办理刑事案件 程序规定》、1998年12月《人民检察院刑事诉讼规则》、1998年6月《最高人民法院关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解 释》、1998年12月《关于走私犯罪侦查机关办理走私犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的通知》、《律师办理刑事案件规范》、《关于军队执行<中 华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的暂行规定》以及最高法院、高检院、公安部等机关制定的关于实施刑诉法的司法解释、规定、通知,等等,基本形成了 比较完备的刑事程序法体系。
总结历次刑诉法变革与发展的深刻启示,梳理检察实践与改革奋进过程中凝结的宝贵经验,有助于今后工作做得更好些,有几点是特别重的
第一,必须始终坚持高举中国特色社会主义伟大旗帜,坚持以“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”为主内容的社会主义法治理 念为指引并指导刑事司法实践,如果在发展理念与执法理念上出现任何偏差和动摇,都可能使检察工作偏离正确方向,甚至对中国特色社会主义检察事业带来严重影 响和损害。
第二,必须始终坚持走自己的路,坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,立足基本国情,将传承历史传统、借鉴文明成果和推进制度创 新有机结合起来,做到古为今用、洋为中用、兼容并蓄,积极构建和完善中国特色社会主义刑事司法体系,才能走出一条符合我国国情、顺应时代潮流的中国特色社 会主义法治道路。
第三,必须始终坚持深化司法体制和工作机制改革,坚持动态、开放、发展的实践理性,将顶层设计与群众首创有机结合起来,调动和整合全社会支持 改革的一切力量,形成自上而下和自下而上的改革合力,努力在刑事诉讼的重点领域和关键执法环节上适应我国经济社会的发展需和法治建设进程的现实需求,及 时制定新的刑事法律规范,修改原有的刑事法律规范,废止不符合社会实际、过时的刑事法律规范。
二、影响检察机关贯彻实施修改后刑事诉讼法的主因素
(一)刑事诉讼解释问题的冲突与协调
历次刑事诉讼法实施不久,公、检、法等机关从执行刑事诉讼法的实际需出发,各自牵头制定刑事执行的司法解释、规定、通知,这就容易使各机关借机将各自不合理的职权边界扩大化、原有的利益格局得到强化与合法化,造成各机关在刑事执行之间的冲突。①
为了避免相互之间的冲突,笔者认为,可以建立以下协调机制第一,建议全国人大法工委及时召集最高法院、高检院、公安部、国家安全部、司法部 等中央六部委召开协调会议。检察机关可就以下专题与各职能机关展开协调一是可与公安部、国家安全部在秘密侦查方面,单独或联合制定使用技术侦查手段的程 序规范;二是可与司法部就保障律师执业权利、听取律师意见制度、未成年人犯罪的附条件不起诉及监督考察、社区矫正等方面,单独或联合制定衔接程序规范;三 是可与公安部、最高法院就查办职务犯罪案件指定居所监视居住、落实非法证据排除制度、规范公诉案件中的和解、开展简易程序出庭、明确死刑复核法律监督、开 展对刑罚执行活动监督等,单独或联合制定具体程序规范。第二,全国上下级检察机关建立“自上而下”的协调机制。各级检察院在正确理解刑事诉讼立法本意 的基础上,认真总结司法实践规律,根据高检院修订的《人民检察院刑事诉讼规则》和《检察机关执法工作基本规范》,抓紧全面清理、修改和完善现有司法解释、 执法规范,研究制定新的配套制度和措施,依法、全面、有序地推进修改后刑事诉讼法的贯彻实施。
(二)刑事政策与法律适用的冲突与协调
刑事诉讼法的程序设置与运行状况,将在很大程度上对刑事政策的实施产生减损或增益作用。这里,重点讲下宽严相济刑事政策对刑事诉讼制度的影 响。宽严相济刑事政策的贯彻,离不开刑事诉讼程序的有效保障,如果没有相应的程序制度来支撑,实现宽严相济刑事政策的手段便成为无源之水。
公、检、法等机关承担侦查、起诉、审判和执行职能过程中,刑事政策的主实现者应当是检察机关。②刑事司法中,检察机关并不只是刑事案件的 “中转站”,而是在犯罪构成件具备的情况下,摆脱“适用法律如同自动售货机”的僵硬、教条的范式,能动地将刑事政策贯穿于检察环节的刑事诉讼活动中 去,切实做到当宽则宽、当严则严、宽严相济、宽严有度。例如,这次修改后的刑事诉讼法正式确立了未成年人附条件不起诉制度,它作为刑事不起诉制度的下位制 度,扩大了检察机关起诉自由裁量权,但是在研判个案是否适用附条件不起诉的标准和条件问题上缺乏统一,实践操作中也难以把握。对此,充分发挥检察实务的 优势,从理论与实践的结合上,加强实证研究,理性地对待刑事诉讼法赋予检察机关的自由裁量权,慎重地使用新增权力。③
  (三)检察管理模式与刑事司法的冲突与协调
检察机关长期沿用行政管理模式,尤其是不符合检察工作自身的规律和特点的检察业务考评机制,极容易弱化检察机关法律监督在检察管理中的重地 位,主体现子一是考评指标设定未能体现权重原则,未分清各项考核指标的重程度,当中还可能存在考核内容功利性倾向严重、不符合检察机关办案客观规律 的指标,如设置撤案数、不捕数、不诉率、无罪数、缓刑率等过于绝对化的考核指标,这极易导致司法实践中一般采用建议公安机关撤回案件、退回补充侦查、不予 受理案件、与法院进行庭外协商等措施,人为地控制指标超标,这严重背离了刑事诉讼规律,使公、检、法三机关产生了不正常的协调配合,严重扭曲了正常的诉讼 结构。④二是过分强调考核数据,重结果、不重过程,尤其是对错案的不正确考核,极大地挫伤了办案人员的工作积极性、主动性,也一定程度削弱了办案人员的办 案独立性,案件一有争议就提请检察委员会审议。
对此,大力推行案件管理工作机制,改革案件分散管理模式,规范案件的来源渠道、立案环节和办理程序,通过整合资源,依托信息网络平台,建立统 一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的执法办案管理新机制,这体现了检察业务动态管理的司法属性。目前,中央编办已批准高检院成立案件管理办 公室,各地将案件管理工作摆在重位置来抓,积极探索建立符合检察业务特点、体现执法办案规律的案件管理机制,实现对执法办案的统一、归口、全程、动态 管理,切实使案件管理成为检察业务工作的指导中心、监控中心、服务中心和考评中心。
(四)民意与刑事司法的冲突与协调
司法的本质应当体现民意、参考民意、引导民意,“符合人民群众的公意,在一定社会中经得起来自不同方面的正当化检验。”⑤近年来,日益增长 的民主法制意识,积极推动着民意表达,其中,公民参与司法就是现代民主和法治的重体现,也是人民主权、司法民主的宪法和刑事诉讼原则的具体化。刑事司法 中,检察官对案件事实的分析和法律的思考并非机械、教条地根据法律自身的逻辑去解释和适用法律的,更不是脱离社会的,只有倾听民意、了解民意和社会,才能 防止片面地追求法律公正而忽视社会公正,最终做出令人民群众接受和信服的法律处理决定。
对此,2003年9月高检院创立了人民监督员制度,通过建立刚性的程序规范,重点对“七类”职务犯罪案件以情理判断、社会评议方式进行案件监 督,依法保障人民监督员行使批评、意见和建议,以社会监督和社会公正促进司法公正,听取他们来自社会各阶层的社情民意和社会评价,实现执法办案政治效果、 法律效果和社会效果的有机统一。通过人民监督员案件监督,提高司法透明度,切实发挥人民监督员在理解、监督和支持检察工作中的正向调节作用,从正面视角向 社会各界解读、宣传刑事司法政策,增强人民群众对刑事法律制度和刑事政策的理解和认同,积极营造良好的舆论氛围,不断增强检察机关执法的社会公信力。
三、检察机关应对修改后刑事诉讼法实施的若干意见
(一)深刻认识贯彻实施修改后刑诉法的重性和紧迫性,充分做好实施前的各项准备工作
当前,检察机关从国家法治建设全局和检察事业长远发展的高度,正确分析判断检察工作面临的新形势、新问题、新挑战,理性认识、正确把握刑诉 法修改对检察工作的重大意义和深远影响,既看到刑诉法修改对检察工作带来的巨大推动作用,又看到对检察机关执法理念、工作机制、办案方式、监督能力等 方面提出的严峻挑战,切实克服盲目乐观、犹豫畏难、观望等待等消极情绪,⑥采取全员培训、网络培训、专题调研、岗位练兵、知识竞赛等形式准确理解、全面 把握修改后刑诉法的基本内容、重意义和立法精神,努力推动检察人员增强责任感和紧迫感,牢固树立“五个意识”、自觉坚持“六个并重”,切实充分做好修改 后刑诉法实施前的各项准备工作。
(二)严格抓好修改后刑诉法的贯彻执行
执行力是政治素质、业务素质和职业道德素质的综合体现,是推进检察工作发展的关键所在。贯彻执行修改后的刑诉法,既不能限于职能部门的视角, 随意扩张性或限制性解释条文规定,更不能将刑诉法简单视为“手续法”,全面正确理解刑诉法的立法本意,切实防止选择性执法或任意性执法;以提高执行力 为切入点,敢于突破传统办案模式和思维定势的束缚,善于创新观念、思路、体制机制和方式方法,善于把中央和高检院的决策部署与自身实际结合起来,把执行法 律的原则性和解决问题的灵活性统一起来,努力在结合中出思路、出实招和出实绩,努力让执行的力度更大、效率更高,落实的步伐更稳、成效更显著;进一步增 强监督意识,主动自觉接受外部监督,领导干部带头开展监督、在接受监督方面做好表率,进一步健全和落实内部监督工作责任制;建立客观、科学、合理的执 法办案机制和考评考核机制,实化细化操作规程,以考核考评来促进执行力的提高,形成良性循环,使执行更为有力、高效。
(三)正确处理贯彻落实刑诉法与深化司法改革的关系
修改刑诉法是贯彻落实中央深化司法体制和工作机制改革求的具体举措,是我国民主法治建设进程中的一件大事。当然,这次刑诉法的修改,并没有 将近些年以来的所有司法改革成果都纳入到立法中,因为有些不需上升到立法层面,例如,关于职务犯罪审查逮捕决定权“上提一级”问题,高检院曾提出将职务 犯罪审查逮捕权上提一级纳入到刑诉法修订,但未获通过,理由是行使审查逮捕职权的层级确定属于检察机关内部的职权分配,检察机关可以自行明确“有些各方 面人士还不一致,有些还缺乏实践经验,考虑到刑诉法修改根据经济社会发展的实际,循序渐进,逐步完善,对于这些问题,可以继续研究探索。”⑦对中央已经 批准实施的司法改革重成果,这次刑诉法修改没有涉及的,例如,对公安机关不应当立案而立案的情形进行监督;对司法人员在诉讼活动中的违法行为可以采取 “建议更换办案人”的方式进行监督;人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度等等,各级检察院应当根据中央批准的文件规定的原则和高检院的统一部署 求,继续探索实践,积极稳妥地推进试点;对刑诉法已经作明确规定的,但是,如果各地在改革探索实践中的做法与刑诉法规定不一致,例如,修改后刑诉法对附 条件不起诉制度的适用范围、适用对象及法律处理做了明确严格限制,改革探索实践中有扩大情形的做法应当及时作出调整等等,应当及时根据修改后刑诉法的规定 进行调整。⑧凡刑诉法未作规定、改革不违背刑诉法的基本原则精神的,可以继续稳步探索和推进。
  (四)积极跟进对修改后刑诉法施行情况的检察理论研究
贯彻实施修改后的刑诉法,需检察理论研究工作的积极跟进,密切关注和总结检察职能配置规律和刑事司法活动规律,着眼于对实际问题的理性思 考,例如,如何正确理解和把握“不被强迫自证其罪”原则与“如实回答”义务的关系,⑨如何正确理解和把握免除近亲属强制到庭作证与亲亲相隐制度的关系等问 题,就需在理论和实践的结合上进行不懈探索和研究论证,不断在检察实践的基础上提出创新的卢纶,用发展着的理论指导实践;认真总结各地刑事司法实践经 验,善于科学地吸收和借鉴人类法治文明的有益成果,坚持从历史与现实、国际与国内的结合中,不断深入研究和回答刑事司法实践中一系列重大理论问题和现实问 题;围绕深化司法体制和工作机制改革,加强对刑事检察改革与实践的前瞻性研究,强化顶层设计和总体规划,促进解决影响和制约检察工作科学发展的深层次问 题;建立课题制研究,坚持理论研究年会、专题研讨会等交流平台,促进理论研究成果的推广和应用;注重加强刑事司法在加强和创新社会管理方面的功能与作用 的研究论证,最大程度地优化刑事诉讼程序设计与制度安排。
(五)积极营造良性的刑事司法环境
及时向党委、人大、政府、政协及有关部门专题报告形式诉讼法贯彻实施情况及遇到的现实问题和困难,争取关心、理解和支持;主动自觉地接受政协 民主监督,定期向政协通报检察工作情况,加强与各民主党派、工商联和无党派人士的联络;坚持和完善特约检察员、专家咨询委员制度;全面推行人民监督员制 度,强化人民监督员对查办职务犯罪的监督;大力推行“阳光检务”,设立检务公开大厅和服务窗口,完善和落实不起诉、申诉案件公开审查等机制,开展检察开放 日、检察长接待日等活动,切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权;重视接受社会舆论监督,建立涉检网络舆情收集、研判机制、正向引导机制,切 实将互联网络、博客论坛、微博等现代信息媒体作为“听民生、察民意、排民忧、问民计”的重路径和渠道。
(六)加强刑事执法保障体系建设
完善检察人员分类管理机制,大力推进检察队伍专业化建设,加强业务培训和岗位技能练兵,不断提升检察队伍整体素质和刑事执法水平;积极主动、 多方争取专项资金,或者将新增的经费需求申报列入本级财政预算;积极与编办(委)增加政法人员编制,协调解决“案多人少”突出问题,如对适用简易程序审理 的公诉案件和法院开庭审理的二审、再审案件,检察机关都应当派员出庭,这就使得公诉部门“案多人少”问题更为突出;大力实施科技强检战略,积极争取加大在 侦查指挥、证据收集、检验鉴定、出庭示证等方面技术装备保障建设力度,进一步完善执法办案的手段、配齐交通工具和相关装备设施,以满足执法办案的现实需 。
注释
①1996年第一次修改后的刑事诉讼法开始实施不久,最高法院就提出300多条司法解释,高检院提出400多条司法解释,公安部也出台关于刑 事诉讼法的300多条规定,三机关的解释条文就有刑诉法总法条数的近五倍之多,并且解释相互冲突。全国人大法工委不得不召集公、检、法等中央六部委在大连 召开协调会议,并出台了中央六部委关于刑事诉讼法解释的48条。
②检察机关是刑事政策的主实现机关,这是因为公安机关、国家安全机关等侦查机关首职责是收集证据、查明案件事实,如果在侦查阶段就一味强 调宽严相济,就可能在事实没有查清的情况下就宽大处理,或者和解、私了,这显然是不合适的;法院强调公正、中立的立场,不能偏向哪一方,如果在审判阶段再 强调“从重从快、从严打击”,这也显然不合适的。
③《直播预告检察机关贯彻执行新刑事诉讼法研讨会》,正义网EB/OL.http//live.jcrb.com/html/2012/651.htm(2012年5月5日访问)。
④罗昌平,王喜娟.检察业务管理理论与实务M.上海上海人民出版社,2008.
⑤季卫东.法律如何取信于民J.法制资讯,2008(3).
⑥2012年7月19日,高检院曹建明检察长在全国检察长会议上指出“如果我们的执法理念不能适应,有些同志就会觉得自己不会办案了,有些同志又不敢办案、不愿办案了。特别是如果执法理念不转变,我们有问题也不会去积极应对,建立了机制、措施也不会真正落到实处。”
⑦王兆国.《修正草案坚持贯彻宽严相济的刑事政策》EB/OL.http//news.cntv.cn/20120310/113451.shtml。
⑧曹建明.《转变和更新执法理念确保刑诉法正确实施》EB/OL.http//legal.people.com.cn/n/2012/0723/c42510-18576214.html。
⑨“不被强迫自证其罪”原则与“如实回答”义务的关系,前者是我国加入联合国《公民权利与政治权利国际公约》而在修改刑诉法中确立的一项刑事 司法原则,后者强调“犯罪嫌疑人对侦查人员的提问,应当如实回答”,在理论上两者并无矛盾,但实践中把握不准容易造成现实冲突,关键问题就是对“如实回 答”如何理解和把握,如果侦查机关带着有罪推定的思维定势,在侦查审讯过程中采取暴力、威胁、诱骗或其他变相方式手段强迫自证其罪,这显然就违反了“不被 强迫自证其罪”原则。